Analyse

L'étonnement fut donc considérable, ce 22 octobre 1991, quand au terme d'un dernier round de négociations sur l'Espace économique européen (EEE), le gouvernement annonça que non seulement il avait signé un traité que beaucoup considéraient comme mort-né, mais envisageait dans la foulée l'adhésion de la Suisse à la CE. Quelle révolution copernicienne avait frappé l'esprit des sept Sages?

On connaît la suite de l'histoire: l'EEE échoue de peu en votation populaire le 6 décembre 1992 (50,3% de non, une participation de 78%, et une forte majorité de oui en Suisse romande); la Suisse et la CE (devenue depuis Union européenne) négocient des traités bilatéraux pour combler le vide; la Suisse retire sa demande d'adhésion en 2016, puis interrompt unilatéralement des négociations sur un accord-cadre en mai 2021. Les faits parlent d'eux-mêmes. La question, elle, demeure:

Qu'est-ce qui avait amené le Conseil fédéral au virage pro-européen de 1991?

Les documents s'y rapportant – dont les fameux feuillets verts «vertraulich-confidentiel» résumant les séances du Conseil fédéral, des courriers diplomatiques et notes internes – viennent d'être rendus publics. Ce qu'on y lit stupéfie. En fait, la majorité du gouvernement n'avait pas changé d'avis et n'était favorable ni au traité EEE, ni à l'adhésion. Lors d'une séance à Gerzensee les 18 et 19 octobre 1991, soit trois jours seulement avant la fin des négociations, il n'en décide pas moins, «par consensus et sans vote (c'est l'auteur de ces lignes qui souligne) de dire oui au traité EEE et d'autoriser MM. Delamuraz et Felber à annoncer officiellement que le Conseil fédéral s'est fixé comme objectif une adhésion de la Suisse à la CE». La phrase suivante vaut son pesant de läckerli: «Cette décision présuppose que la dernière phase de la négociation donne des résultats acceptables dans les domaines qui sont encore ouverts. Dans le cas contraire, il faudra annoncer que le traité EEE n'est pas acceptable et que le Conseil fédéral va revoir sa politique d'intégration européenne.»

Acceptable, le traité ne l'était certainement pas sur un point central, dénoncé à maintes reprises – non pas publiquement, mais entre eux – par les conseillers fédéraux: l'aspect institutionnel, celui-là même qui fera capoter les discussions sur l'accord-cadre avec l'UE trente ans plus tard.

Pour savoir ce qui s'est passé et comprendre, dans la foulée, le traumatisme qui a poussé le gouvernement à prendre la décision très inhabituelle d'enterrer unilatéralement cet accord-cadre en mai 2021, il vaut la peine d'explorer le passé récent.

L'enjeu et les positions de chacun sont déjà clairs le 17 avril 1991. Lors de la 13ème séance du gouvernement, Jean-Pascal Delamuraz donne le ton: «L'offre de la CE se rétrécit sans cesse. (…) C'est avec les représentants de la CE et des pays membres que les expériences les plus pénibles ont été reçues». «La situation actuelle est misérable», surenchérit Arnold Koller, inquiet de voir la Suisse «se laisser dépecer». Kaspar Villiger: «La CE a mis la Suisse dos au mur et présente sans cesse de nouvelles exigences. Nous sommes sur le chemin d'un Etat colonisé avec statut d'autonomie. L'Alleingang (voie solitaire) serait supportable et préférable à cet EEE». «Dans ce climat, nous n'avons aucune chance devant le peuple», estime Adolf Ogi.

Alors, on arrête tout? Non, répond Delamuraz, appuyé par René Felber, car la seule possibilité qui resterait ouverte serait que la Suisse fasse cavalier seul, un scénario «où elle aurait tout à perdre».

Dans un courrier personnel adressé à son collègue vaudois le 28 mars, le président de la Confédération Flavio Cotti résume son double scepticisme: «L'EEE ne peut plus être matériellement considéré comme un accord favorable pour notre pays. De plus, il contient toute une série de "bombes", menues mais effectives; l'espoir de le voir approuver par le peuple suisse semble très mince. J'en viens à imaginer qu'une adhésion pure et simple à la CE pourrait être envisagée avec davantage de sympathie; mais ne nous méprenons pas, à ce sujet aussi ma vision à moyenne échéance reste très pessimiste.»

De cette analyse qui pousserait d'autres à jeter l'éponge, le Conseil fédéral va paradoxalement tirer un scénario offensif que résume Arnold Koller dans la fameuse séance du 17 avril: «Nous pourrions essayer de sauver ce contrat (l'EEE, ndlr.), bien que mauvais, en le considérant comme une solution transitoire». C'est-à-dire comme un premier pas vers une future adhésion. Sinon, il faudrait «reprendre la main» en traçant et en rendant publiques les limites à ne pas dépasser dans les négociations, quitte à assumer l'échec de ces dernières.

Sauver ce contrat, bien que mauvais

Or à aucun moment le Conseil fédéral ne définit clairement ces lignes rouges évoquées à plusieurs reprises. Les a-t-il posées par écrit? Ce n'est pas clair, on le verra plus loin. Le voici donc qui s'embarque dans une stratégie d'une audace peu banale: vendre un traité mal fichu en le présentant comme une étape vers une adhésion... dont il répété pendant des lustres qu'elle était hors de question. Ce qui équivaut à ajouter un morceau de bœuf dans une soupe insipide pour convaincre des végétariens de l'avaler.

«Nous avons imaginé une tactique qui n'a pas marché», reconnaîtra sobrement René Felber le 4 décembre 2012 dans une des rares interviews qu'il a données après sa retraite.

Avant de juger la stratégie du gouvernement, rappelons ce qu'était cette peu banale année 1991. L'URSS implose, la guerre civile éclate en Yougoslavie, les Américains et leurs alliés déclarent la guerre à Saddam Hussein, l'Allemagne achève sa réunification en choisissant Bonn pour capitale. Les événements s'accélèrent, pour la Communauté européenne aussi. Si, à aucun moment, le Conseil fédéral ne montre le moindre enthousiasme pour en devenir membre, un argument revient en boucle dans ses discussions: si la Suisse attend trop pour négocier une adhésion, elle risque d'être traitée «comme la Pologne, la Tchécoslovaquie ou la Hongrie» (Arnold Koller). Humiliante perspective pour le conseiller fédéral qui présente en 1991 le modèle migratoire dit des «trois cercles», les ressortissants de l'Est gravitant quelque part entre le deuxième et le troisième.

Otto Stich n'a pas besoin de se référer à la Pologne pour dire tout le mal qu'il pense de la solution qui se met en place: «On a d'abord vu dans l'EEE une possibilité de ne pas adhérer. Maintenant, on le présente comme un pas vers l'adhésion. Un mauvais contrat n'est jamais un pas dans la bonne direction. L'EEE tel qu'il se dessine signifie une satellisation de la Suisse.» Le Soleurois ne variera pas d'un pouce dans son opposition.

A l'issue de sa séance du 17 avril, le Conseil fédéral décide – si l'on peut dire – «de se pencher sur la suite à donner, lors de sa prochaine séance, sur la base d'un document de travail qui définira les bottom lines absolues pour la Suisse. Il décidera après discussion de l'information du public sur la position adoptée.»

Aucun document publié ne porte la trace de ces bottom lines, ni de leur discussion. Sur le PV de la séance du 8 mai 1991, on lit que «le président Cotti souhaite que les bottom lines que le Conseil a définies lors de sa dernière séance fassent l'objet d'un procès-verbal de décision». Puis, deux paragraphes plus bas: «La proposition de publier des bottom lines n'est plus opportune. On accuse déjà la Suisse d'être responsable si les négociations devaient mal tourner: il ne faudrait pas alimenter encore cette thèse».

Exit, donc, la variante «ça passe ou ça casse»

Mais le Conseil fédéral est sur des charbons ardents. «Unanime» à vouloir poursuivre les négociations sur l'EEE et à ne pas vouloir signer un «mauvais traité» (tous les membres du collège le jugent tel), il ne l'est pas «quant au message politique qu'il faudrait transmettre en cas d'échec», constate Jean-Pascal Delamuraz. Les discussions avec la CE sont «toujours empoisonnées», admet le Vaudois, le projet de déclaration pour la conférence ministérielle «absolument inacceptable». Des parlementaires suisses sont rentrés choqués après avoir entendu le commissaire européen Frans Andriessen déclarer que «la Suisse a profité depuis 40 ans de la CE».

Delamuraz, appuyé par Felber, n'en répète pas moins sa conviction: «Il est impossible, irréaliste et inimaginable de dégager à long terme une autre solution qu'une adhésion à la CE». Otto Stich, Flavio Cotti, Adolf Ogi et Arnold Koller ne sont pas d'accord. Il est trop tôt pour parler d'adhésion, estiment-ils; Koller dénonce «une fuite en avant qui ne serait pas comprise». Kaspar Villiger louvoie.

La discussion part dans tous les sens, ponctuée de récriminations contre les hauts fonctionnaires (Franz Blankart en particulier) qui donnent leur avis publiquement. Elle se conclut par un curieux communiqué: on annoncera au peuple suisse que les discussions sur l'EEE se poursuivent et que la perspective d'une future adhésion «a significativement gagné en importance». Et tant pis si ladite perspective suscite le scepticisme ou la franche opposition de cinq conseillers fédéraux sur sept.

Lors de sa séance extra-muros de Gerzensee les 18 et 19 octobre 1991, le gouvernement suisse ne peut plus jouer la montre. Le sort de l'EEE se joue trois jours plus tard, il ne concerne pas que la Suisse, mais les autres membres de l'AELE, dont plusieurs ont signalé leur désir d'adhérer à la CE. «Il est vrai que la partie institutionnelle ne peut pas satisfaire la dignité de la Suisse, car on peut parler de satellisation», constate Jean-Pascal Delamuraz, qui défend néanmoins les avantages économiques du traité. Il a toujours le soutien de René Felber et, désormais, celui d'Arnold Koller. Adolf Ogi et Kaspar Villiger soufflent le chaud et le froid, Otto Stich campe sur son refus, Flavio Cotti n'est pas convaincu: l'élément institutionnel «amplement insuffisant suffit à refuser le traité», dit-il.

C'est dans cette configuration pour le moins fragile, sans connaître le résultat final de la négociation, sans avoir fait connaître ses lignes rouges et majoritairement rétif à une future adhésion, que le Conseil fédéral accepte, «par consensus et sans vote», le traité EEE comme solution transitoire vers une adhésion à l'UE qui devient l'objectif officiel du gouvernement. Charge aux deux Romands du collège d'annoncer la bonne nouvelle au peuple...

Rétrospectivement

Trente ans plus tard, l'Histoire a rattrapé le gouvernement suisse. Répétons-le, il n'est pas question de juger les décisions prises dans une période très particulière. Tout au plus l'ex-journaliste auteur de ces lignes peut-il se livrer à une autocritique: je travaillais alors à L'Hebdo, favorable à l'intégration de la Suisse dans l'Europe; agréablement surpris par un revirement allant dans le sens de mes idées, je n'ai pas suffisamment questionné un acte étonnant, courageux à première vue mais qui exprimait en fait le désarroi d'un collège divisé - comme l'était et l'est restée la Suisse sur le sujet.

Les documents diplomatiques publiés ces jours renferment aussi quelques perles. Le 7 juin 1991, Flavio Cotti et Jean-Pascal Delamuraz reçoivent le président de la République François Mitterrand, et parlent d'intégration, celle de la Suisse bien sûr mais aussi celle des pays de l'Est. Et le finaud Mitterrand de lâcher: «Pour les pays de l'Est, il s'agit d'une situation difficile, parce qu'ils se présentent en pays quémandeurs. Ce n'est évidemment pas le cas de la Suisse, mais on ne peut pas non plus fonder une civilisation sur les banques.»

Depuis ces propos, la civilisation du secret bancaire a connu quelques hoquets, et les «quémandeurs» sont désormais membres à part entière d'une Union européenne à vingt-sept. La Suisse qui se déciderait à réactiver sa demande d'adhésion y serait probablement moins bien reçue que, mettons, des Polonais. Arnold Koller ne l'avait pas imaginé dans ses pires cauchemars.

Le 26 juin 1991, le négociateur suisse Franz Blankart partage un repas informel avec Horst Krenzler, responsable des relations extérieures pour la CE. Mettant allègrement les pieds dans le plat, Krenzler assène que la Suisse souffre, «across the board» d'un «déficit de modernité de trente ans». Déficit dans les processus décisionnels, législatifs, de conscience solidaire et finalement dans les mentalités.

A la lecture des documents déclassifiés, on peut difficilement lui donner tort sur les processus décisionnels. Quant aux lois, le conseiller national Roger Nordmann a demandé, en 2006, que l'administration fédérale indique systématiquement lesquelles sont copiées-collées du droit européen. Trop compliqué et trop cher, lui a-t-on répondu. On sait juste que cette part de notre droit est de plus en plus importante.