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Article publié initialement sur Heidi.news le 11 juin 2020

Diagramme des risques représentant 27 scénarios pour lesquels une fréquence a pu être estimée. ¦ Source: Office fédéral de la protection de la population OFPP. Infographie: Heidi.news, nor/mir

Pourquoi c’est déterminant pour notre avenir. Faire le point sur le niveau de préparation et la gestion d’une crise qui a figé le pays pendant plusieurs semaines nous permettra d’affronter les suivantes avec plus de sérénité. Ce d’autant plus qu’avec le changement climatique, notre habitat se révélera de plus en plus vulnérable au risque épidémique. Le coronavirus peut être vu comme un stress test et ouvrir une réflexion de fond en termes de gestion de risques.

La Suisse, un pays plutôt bien préparé. Quelques mois à peine avant l’éclosion de la pandémie du coronavirus, un rapport élaboré conjointement par l’Initiative contre la menace nucléaire (Nuclear Threat Initiative), et le Centre pour la sécurité sanitaire de Johns Hopkins (Johns Hopkins Center for Health Security), en collaboration avec l’entreprise Economist Intelligence Unit, concluait qu’aucun pays n’était prêt à affronter une pandémie. L’indice global de sécurité sanitaire élaboré dans ce rapport plaçait néanmoins la Suisse au 13e rang (sur 195 pays), avec un score général de 67/100. En termes de «planification de la préparation et de la réponse aux situations d’urgence» la Suisse occupait même le 3e rang (87/100) et au niveau de la «communication des risques», le premier (100/100).

La Suisse s’est en effet bien outillée dans le domaine de la gestion de crise pour faire face à une épidémie:

• Le rapport technique sur la gestion des risques de 2015 de l’Office fédéral de la protection de la population (OFPP) qui identifie 33 risques potentiels pesant sur la Suisse (dont 27 sont illustrés dans l’image de couverture) contient un scénario «épidémie/pandémie» dont la probabilité d’occurrence est élevée et les dommages se chiffrent en dizaines de milliards de francs:

• La nouvelle loi fédérale sur la lutte contre les maladies transmissibles chez l’homme (loi sur les épidémies, LEp) est en vigueur depuis le 1er janvier 2016 et permet au Conseil fédéral de s’approprier certaines compétences cantonales lors de situations extraordinaires et de prendre des mesures exceptionnelles.

• Un plan suisse de pandémie Influenza a été élaboré par l’Office fédéral de la santé publique (OFSP). Il est régulièrement mis à jour, la 5e édition datant de 2018. Des stratégies et mesures pour la préparation à une pandémie de grippe sont développées tout au long des 128 pages que contient le document. L’OFSP y formule diverses recommandations, dont celles relatives au stockage des masques de protection. Elles sont illustrées ci-dessous. On y découvre par exemple que la «provision domestique d’urgence» devrait contenir 50 masques d’hygiène par personne:

Un problème de gouvernance? Si la Suisse était si bien préparée, comment expliquer le manque évident de masques et de matériel de protection? Denis Froidevaux:

«Il n’existe pas d’estimation du nombre de masques à disposition par personne, mais on était à l’évidence bien en dessous du chiffre de 50 masques par personne recommandé par le plan suisse de pandémie. Ce type d’équipement a longtemps fait partie des stocks stratégiques de la Confédération. Puis, à un certain moment, la Confédération a décrété que c’était l’affaire des cantons. A ce moment-là, on a un peu perdu le fil sur l’état et la constitution des stocks. Il n’y a pas forcément eu la gouvernance, en termes de contrôles, en termes de volontarisme de créer ces stocks.

Beaucoup de décideurs se référant à l’achat sur-disproportionné de Tamiflu lors de la propagation du virus H1N1 [en 2009, ndlr] et à la polémique que cela avait créée, étaient réticents à l’idée d’utiliser de l’argent public pour acquérir des systèmes et des équipements de protection qui ne seraient pas forcément utilisés.»

On discerne là un problème de répartition en termes de gouvernance: l’article 7 de la Loi sur les épidémies confère à la Confédération la compétence d’ordonner les mesures nécessaires pour tout ou partie du pays si une situation extraordinaire l’exige. Dès lors on peut légitimement se demander pourquoi la Confédération n’assume pas (ou plus) la responsabilité de prévoir des stocks nécessaires en termes d’équipement de protection individuel.

Heinz Locher, économiste de la santé renommé, critique d’ailleurs ouvertement les structures de gouvernance définies dans le plan suisse de pandémie lors d’un webinaire donné par la Haute école de sciences appliquées de Zürich sur la conduite dans la crise:

«Tout le monde a des compétences, mais personne n’a de responsabilité. Les tâches ne sont pas coordonnées; tout le monde et personne semble responsable.»

Selon Denis Froidevaux, dans le domaine de la gestion de crise, il est très problématique d’avoir plusieurs interlocuteurs compétents:

«La dilution des compétences décisionnelles c’est mortel en gestion de risques. La Confédération n’a pas la même organisation que les cantons qui disposent d’une structure de conduite et de gestion de crise qui assure une cohérence dans l’action: elle a je ne sais combien d’états-majors avec des tentatives pour se coordonner, mais cela donne une cacophonie compliquée.

Dans le cas du covid-19, on avait l’OFSP, l’OFPP, la conférence des chefs d’offices, l’Etat-major des opérations de l’armée, l’Etat-major des opérations sanitaires. A la fin, les cantons se sont retrouvés avec parfois quatre ou cinq interlocuteurs différents, avec des messages dissonants, ce qui n’a pas facilité les choses. Tout comme les annonces du Conseil fédéral parfois prématurées dont le contenu ne se trouvait pas (encore) dans l’Ordonnance, cela a pu mettre le système sous stress par moment.»

L’organigramme des instances de conduite et de coordination, qui figure dans le rapport, permet de comprendre la complexité des chaines de responsabilité:

Cette complexité des chaines de décision et des schémas de gouvernance peut parfois se traduire par un manque de vision ou un abandon total sur le terrain, comme en témoigne le rapport d’audit du Contrôle fédéral des finances sur les installations sanitaires protégées laissées à l’abandon.

Une réaction exagérée basée sur un manque de connaissance?L'arrêt brutal des activités électives des hôpitaux et des médecins, les conséquences économiques majeures du confinement, ou encore une mobilisation de l'armée et de la protection civile au-delà des besoins sur le terrain sont à posteriori critiquées par plus d’un. La réaction des autorités était-elle exagérée? Denis Froidevaux:

«Après la guerre il n’y a que des généraux… On était face à une situation inédite et, sur le moment, tout le monde — la population, les décideurs, les influenceurs — a pris peur par rapport à ce qui se passait en Italie, puis au Tessin. Faute de scénarios crédibles, sans s’en rendre compte on a basculé dans le risque extrême, dans la probabilité la plus dangereuse, sans avoir le recul nécessaire. La quantification des moyens mobilisés était calquée sur le scénario du pire.»

Et la peur peut engendrer la myopie:

«Dès le moment où les décideurs ont la peur comme conseiller, et en rétrospective on peut le comprendre, fautes d’autre connaissances scientifiques et fautes d’autres scénarios, il n’y avait pas d’autres alternatives que celle-là. On a pris en compte le scénario le plus dangereux, pas forcément le plus probable mais le plus dangereux, ce qui a conduit à mettre en place un dispositif sur le plan sanitaire, qui après coup apparaît comme largement dimensionné pour faire face à la situation.

Il faudra travailler sur notre capacité scientifique à élaborer des scénarios crédibles (impact maximal, moyen, minimal) pour pouvoir ensuite faire un choix politique compris de tout le monde et appliqué par tout le monde.

Si ce n’est pas possible, car nous manquons de paramètres ou de connaissances scientifiques, il faut alors reconnaître que, parfois, ce n’est pas possible et il faut, à ce moment-là, appliquer le principe de précaution. Par contre, dans l’hypothèse où cela se produirait à nouveau, il ne faut ensuite pas commencer à chercher des coupables une fois que l’opération est terminée.

(…) On vit dans une société qui a tendance à vouloir faire abstraction du risque et qui se croit à l’abris des affres de l’histoire pour l’éternité et puis, tout d’un coup, on est rattrapé par un problème pandémique, dont on savait qu’il allait arriver… et ça ça devrait nous conduire à adopter une approche prudente en termes de planification de risques et de gestion de crise, ainsi qu’à un état de préparation logistique plus développée.»

Les conseils de l’expert. Denis Froidevaux résume ses conseils pour une meilleure gestion de crise en trois points:

1. Clarifier la question de la gouvernance et de la répartition des sphères de responsabilités.

2. Simplifier les structures de conduite au niveau fédéral en respectant le principe: «un chef, un secteur, une responsabilité».

3. Renforcer les capacités scientifiques à élaborer des scénarios visant à quantifier le risque.

Denis Froidevaux, sur ce dernier point:

«Il faudra travailler sur notre capacité scientifique à élaborer des scénarios crédibles (impact maximal, moyen, minimal) pour pouvoir ensuite faire un choix politique compris de tout le monde et appliqué par tout le monde.

Si ce n’est pas possible, car nous manquons de paramètres ou de connaissances scientifiques, il faut alors reconnaître que, parfois, ce n’est pas possible et il faut, à ce moment-là, appliquer le principe de précaution. Par contre, dans l’hypothèse où cela se produirait à nouveau, il ne faut ensuite pas commencer à chercher des coupables une fois que l’opération est terminée.»

L’expert vaudois en gestion de crise pointe également l’importance d’une bonne préparation, régulièrement réactualisée. D’autant que le changement climatique s’apprête à rendre notre habitat de plus en plus vulnérable. Denis Froidevaux:

«Nous devons avoir conscience que notre milieu a tendance à devenir beaucoup plus agressif et on a intérêt à avoir une réflexion plus aboutie en termes de gestion de risques.

Ce qui vieillit ce n’est pas le type de risque, mais ce sont les probabilités d’occurrence et les impacts. C’est pour cette raison que, dans le canton de Vaud, nous procédons à une analyse des risques tous les cinq ans. D’ailleurs le Conseil d’Etat devait traiter du nouveau rapport au mois de mars.

Après analyse (avons-nous les moyens d’ignorer le risque ou d’y répondre, où avons-nous des carences?), soit on comble les lacunes (de formation, d’équipement, de matériel, de construction, d’ouvrage, de protection, que sais-je?) ou alors on vit avec le risque. Mais c’est une décision éminemment politique.»

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Vous pouvez consulter ici le sondage de l'institut Sotomo mentionné ci-dessus (en allemand).