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Elections fédérales

La proportionnelle est-elle un tue-l’amour?

I ntroduit en 1919, le vote au système proportionnel assure à toutes les forces vives de la politique suisse de se faire entendre sous la Coupole fédérale. Du coup, en période électorale, les partis calculent comment obtenir un maximum de sièges plus qu’ils ne séduisent par leurs idées. Sur le long terme, cela explique la platitude des débats pendant la campagne. Une chronique historique un brin critique.

Mettez le champagne au frais pour ce 20 octobre, dimanche d’élections fédérales. Il y a un anniversaire à fêter. Cela fait un siècle que les Suisses élisent leurs conseillers nationaux au système proportionnel.

La proportionnelle est ce système merveilleux qui répartit mathématiquement le nombre de sièges à disposition en fonction du poids des partis. Il n’y a pas de prime au gagnant arrivé en tête. Cela a l’air tout bête, une évidence démocratique, mais ce n’est de loin pas le cas partout. En Grande-Bretagne, mère de toutes les démocraties parlementaires, c’est toujours la majoritaire qui prévaut. Les Italiens ne cessent de revoir leur loi électorale, et mixent actuellement majoritaire et proportionnelle sans avoir vraiment résolu leur problème de gouvernabilité. Le régime présidentiel français ne saurait, lui, se passer des avantages du système majoritaire.

Un coup d’œil sur les autres pays, et les aléas de leur vie politique soumise aux vents violents de l’alternance, devrait nous en convaincre, la formidable stabilité de la Confédération helvétique vient de là, de cette proportionnelle qui régit notre représentation nationale depuis un siècle: tout mouvement un tant soit peu constitué et présent dans l’un ou l’autre des grands cantons qui envoient plus de dix députés à Berne (ZH, BE, VD, AG, SG et GE) peut se faire entendre sous la Coupole fédérale. La proportionnelle est un formidable outil d’intégration institutionnelle, qui canalise les poussées de fièvre.

Fin de règne pour les radicaux

Auparavant, avant 1919 régnait le parti radical, fondateur de la Suisse moderne en 1848.  Dans la première assemblée du nouvel état fédéral, les radicaux détiennent 79 des 111 sièges du Conseil national, et 30 des 44 sièges du Conseil des Etats. Lors des élections de 1917, ils décrochent encore la majorité absolue dans les deux chambres, 103 sièges sur 189 au National, 24 sur 44 aux Etats.

Par deux fois, les autres partis ont essayé en vain d’obtenir une représentation plus juste via deux initiatives populaires en 1900 (59% de non) et en 1910 (52%). La troisième tentative est la bonne: en octobre 1918, dans les dernières semaines de la guerre marquées par le climat tendu qui précède la grève générale, le souverain accepte à 66% de passer au système proportionnel, qui semble promettre des lendemains meilleurs.

Le scrutin se tient le 26 octobre 1919: les radicaux perdent leur hégémonie passant de 103 à 60 élus sur les 189 que compte alors la chambre basse, les socialistes doublent leur représentation de 20 à 41 élus, ce qui les met à égalité en nombre de sièges avec les conservateurs. Ancêtre de l’UDC actuelle, le parti des paysans, artisans et indépendants, apparu dans certains cantons mais pas encore constitué au plan national, fait un bond de 4 à 29 sièges.

Il vaut la peine de traduire ces premiers résultats à la proportionnelle en pourcentages: la part des radicaux ascende à 28,8 %, celle des socialistes à 23,5%, celle du PDC à 21% et celle du PAI à 15,3%. Seule l’UDC en 2007 et 2015 a surpassé ce socle initial de 28,8% des suffrages. Les socialistes ont, eux, réussi leur meilleur score de 28,7% en 1931.

Les élections de 1919 affichent un autre record, celui de le participation: ce 26 octobre 80% des électeurs se déplacent au bureau de vote, soit 750 000 hommes – les femmes ne pourront le faire qu’en 1971. On n’a plus jamais atteint une telle affluence lors d’élections. Comme si le fait de découper le gâteau électoral en assurant à chacun sa part avait progressivement démobilisé les citoyens.

L'obsession du compromis

Avec les droits d’initiative et de référendum, et le principe de collégialité, la proportionnelle a pour effet de pousser encore plus les forces politiques au compromis: aucun parti ne peut avoir raison tout seul, il faut bâtir des coalitions au parlement ou pour obtenir dans les urnes la double majorité du peuple et des cantons. La recherche obsessionnelle d’un consensus va devenir le moteur et la finalité de la politique fédérale.

Cette équité dans la représentativité met toutefois 40 ans à être traduite dans la composition du gouvernement. C’est en 1959 qu’est inventée la «formule magique» qui accorde 2 conseillers fédéraux aux trois premiers partis et 1 au quatrième. L’élection d’un premier socialiste avait eu lieu en 1943, dans l’esprit d’union sacrée dû la deuxième guerre mondiale, alors que le PS était depuis douze ans déjà le premier parti du pays en termes de suffrages au Conseil national.

Inspirée par la proportionnelle, la «formule magique» de 1959 va durer 44 ans, assurant jusqu’en 2003 aux radicaux, aux démocrates-chrétiens et aux socialistes deux conseillers fédéraux, et 1 à l’UDC. La droite reste majoritaire, mais la gauche n’est pas marginalisée, elle contribue directement à l’édification de notre système d’assurances sociales.

En associant 4 partis au gouvernement, la «formule magique» installe la Suisse dans le culte de la stabilité politique (même si le système connaît quelques difficultés lorsqu’il s’agit d’accorder aux femmes une juste représentation). Les conseillers fédéraux sont mécaniquement choisis en fonction de leurs origines linguistique et partisane, souvent en cours de législature, et leur réélection après les élections fédérales relève de l’aimable formalité. Longtemps, le poids réel de leurs partis n’est pas discuté. Cette routine est peu à peu cassée par l’UDC qui est devenue en 1999, alors à égalité avec le PS, le premier parti au Conseil national.

La révolution souverainiste

La proportionnelle, qui convoque les principaux partis autour de la table et les oblige à avancer par petits pas, est une méthode pragmatique qui s’accommode mal des revendications trop idéologiques. Or la quête d’hégémonie de l’UDC depuis 20 ans est profondément idéologique: c’est une révolution conservatrice, nationaliste, souverainiste et néolibérale qui flirte avec la xénophobie. Sous l’impulsion de Christoph Blocher, le parti entame une course à la visibilité à coup de propositions tranchées. Il s’inscrit en nette rupture avec la tradition politique suisse en cherchant à imposer ses solutions là où les autres, même à gauche, sont d’emblée plus enclins à négocier une voie médiane, qui puisse trouver des majorités. Les subtiles arbitrages pratiqués par les autres partis gouvernementaux résistent mal aux prétentions brutales de l’UDC.

Il y a quatre ans, avec 29,4% des voix, l’UDC engrange le meilleur score de l’histoire de la proportionnelle au Conseil national. Avec le Vaudois Guy Parmelin, elle obtient le deuxième siège derrière lequel elle courrait depuis 1999 (elle n’avait pas reconnu comme légitime l’élection de Eveline Widmer Schlumpf en 2007 à la place de Christoph Blocher).  L’UDC a ainsi cru pouvoir imposer au parlement un virage à droite grâce au renfort du PLR. Mais cette majorité de 101 voix au Conseil national est restée un tigre de papier. Les compromis qui ont marqué la législature 2015-2019 sur les retraites, la fiscalité ou les relations avec l’Union européenne, se sont réalisés sans elle, et surtout sous l’influence du Conseil des Etats. Celui-ci, dotant chaque canton de deux représentants, contre-balance les effets de la proportionnelle. Longtemps perçu comme un verrou conservateur, la chambre haute est devenue un rempart contre les propositions les plus extrêmes de l’UDC, qui n’y compte qu’une poignée d’élus.

Attentisme et paralysie

En place depuis 2015, la nouvelle «formule magique» de 2 UDC, 2 PS, 2 PLR et 1 PDC marche beaucoup moins bien que la précédente. À partir des années 1980, le Conseil fédéral avait fini par être perçu comme le conseil d’administration de Schweiz AG, gérant les affaires et ne s’autorisant que rarement l’audace d’une forte impulsion. Avec le recul, force est d’admettre qu’en termes d’atonie, l’actuel collège est tombé encore plus bas. Désormais, il est à peine capable d’expédier les affaires courantes. Il reste paralysé sur les principaux enjeux et ne parvient pas à imposer des réformes.

Sur une question majeure de sa compétence, la politique extérieure vis-à-vis de nos voisins les plus immédiats, à savoir les Européens, le Conseil fédéral se donne des airs de fin stratège, mais il n’a pas d’objectifs. Il slalome entre les obstacles des votations populaires (déclenchées par l’UDC) et les engagements internationaux qu’il a lui-même pris. Il se demande dans quel ordre affronter les échéances, plutôt que de dire clairement ce qu’il souhaite atteindre.

Dans ce contexte figé et attentiste, la campagne des élections fédérales 2019 se caractérise par une course aux sièges afin de changer le rapport de forces quasi paralysé tant au niveau gouvernemental que parlementaire. Les partis rivalisent d’ingéniosité tactique pour grappiller quelques sièges supplémentaires. Jamais il n’y a eu autant de candidats au Conseil national: 4645 pour 200 places! Jamais il n’y a eu autant de listes: 511.  A lui tout seul, le PDC, le plus menacé des partis gouvernementaux par la vague verte annoncée, en a déposé 77.

Les petits ruisseaux font les grandes rivières: l’inflation de candidatures, de listes (de jeunes, d’aînés ou de femmes, à côté de la liste principale), d’apparentements et de sous-apparentements est une façon de maximiser les chances d’obtenir plus d’élus pour son parti ou pour son camp, de ne pas laisser perdre de précieuses voix au profit des adversaires. Elle dit la difficulté de faire bouger les lignes partisanes dans un pays qui non seulement pratique la proportionnelle, mais aussi un découpage fédéraliste, caractérisé par des circonscriptions de tailles fort disparates.

Le soin mis à ne pas perdre le moindre petit suffrage contraste avec le vide programmatique sidéral observé durant la campagne. Certes, la préoccupation climatique, ô combien légitime, s’est imposée, mais la confrontation des solutions n’a pas vraiment eu lieu. Idem sur l’assurance-maladie, les retraites, les accords bilatéraux avec l’UE, et tant d’autres sujets à peine évoqués comme les impacts de la révolution numérique. Tels des consommateurs errant dans un supermarché bien fourni, les électeurs sont sommés d’acheter les produits en têtes de gondole, pas de soutenir un programme précis, qu’ils seraient sûrs de voir à l’œuvre.

Les risques de la dissociation

En Suisse, après un siècle de proportionnelle donnant aux citoyens qui participent aux élections l’assurance d’être un tant soit peu représentés, tout se passe comme si les empoignades idéologiques étaient désormais exclusivement réservées aux campagnes de votation, les élus ne devant l’être que pour faire nombre. Pour la robustesse de notre démocratie, cette dissociation n’est pas très heureuse. Elle nourrit une incohérence toujours plus forte entre les résultats des votations et ceux des élections.

Se compter d’abord, et ensuite seulement réfléchir à ce que l’on pourra réaliser ensemble, c’est programmer les désillusions, les incapacités, et finalement l’épuisement du système politique qui est le nôtre, faute de résultats concrets. Pour le débat d’idées, propre aux élections nationales et qui devrait précéder toute action législative déterminée aboutissant à un changement réel, la proportionnelle est devenue un tue-l’amour.  

Bon pour la tête est une association à but non lucratif, emmenée par un comité de bénévoles composé de Sarah Dohr (présidente), Geoffrey Genest, Yves Genier, Anna Lietti, Denis Masmejan, Patrick-Morier-Genoud, Jacques Pilet, Chantal Tauxe (ordre alphabétique).

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