Analyse

Rudolf Strahm, article publié dans Direkt-Magazin et sur Infosperber. Traduit et adapté par Bon pour la tête

En octobre 2008, l'UBS a été sauvée temporairement de l'effondrement avec l'aide de la Banque nationale et de la Confédération à hauteur d'environ 72 milliards de francs. En mars 2023, la Confédération a permis, du jour au lendemain, la reprise de Credit Suisse par l'UBS au moyen de garanties temporaires contre les pertes.

Pourquoi les grandes banques ont-elles besoin de ce soutien de l'Etat en cas de faillite? Voici un avant-goût du débat sur le «Public Liquidity Backstop» qui aura lieu à Berne lors de la session parlementaire de mars.

Les quatre grandes banques suisses – UBS, Zürcher Kantonalbank, Postfinance et Raiffeisen – sont considérées comme «systémiques» dans le sens où elles gèrent des dizaines de milliers de comptes clients et commerciaux, et où leur effondrement peut plonger dans la crise l'ensemble du système financier de l'économie suisse et, au-delà, les systèmes financiers internationaux. Raison pour laquelle on dit d’elles qu’elles sont «too big to fail», c’est-à-dire trop grandes pour se permettre de faire faillite.

Nos banques manquent dangereusement de fonds propres

Outre une gestion bancaire solide, la meilleure protection contre les crises serait de disposer d'une part suffisamment importante de fonds propres à risque, c'est-à-dire de capital-actions, de réserves propres à la banque et, dans une certaine mesure, d'obligations qui peuvent être converties en capital-actions en cas d'urgence.

Or cette dotation en fonds propres est actuellement trop faible: Credit Suisse et UBS ne disposaient et ne disposent encore que d'environ 4 à 5 % du total du bilan en fonds propres (non pondérés). En d'autres termes, cela signifie qu'elles prêtent environ 95 francs sur 100 francs de fonds d'investissement. En cas de pertes importantes ou de retraits massifs de capitaux, cette marge et les fonds propres limités ne suffisent pas à amortir les chocs et le risque est grand d’être confronté à une crise de liquidités, comme ce fut le cas en 2008 et plus encore en 2023.

Les banques cantonales et la Raiffeisen sont mieux capitalisées, avec un ratio de fonds propres de 7 à 9 %. En comparaison, les entreprises commerciales et industrielles disposent de 30 % à 50 %, voire plus, de fonds propres par rapport au total du bilan. C'est pourquoi les grandes banques sont les plus menacées par un krach. L’UBS, dont le total du bilan est aujourd'hui deux fois plus élevé que le produit intérieur brut de la Suisse, se défend pourtant avec acharnement contre l'augmentation des fonds propres envisagée par le Conseil fédéral.

Diverses méthodes de sauvetage en cas de krach

1. Une autre banque, plus grande, rachète la banque en crise

Cette possibilité est toutefois exclue dans le cas de l’UBS puisqu’elle est de loin, depuis le rachat de CS, la plus grande banque de Suisse.

2. La grande banque en difficulté est «liquidée»

Les filiales à l’étranger et les services «inutiles» sont vendus ou mis en faillite, tandis qu’en Suisse, les fonctions bancaires essentielles au système sont sauvées (par l'Etat). Ce scénario imaginé par des économistes suisses, dont Aymo Brunetti, et bien que prévu dans la législation «too big to fail», s’est toutefois avéré irréalisable, les places financières (Etats-Unis, Royaume-Uni, UE, Singapour) craignant un embrasement généralisé du système financier mondial. «Are you crazy?» aurait répliqué la ministre américaine des Finances Janet Yellen en mars 2023 à la conseillère fédérale Karin Keller-Sutter. Exit, donc, cette solution dite «des géraniums» helvétiques».

3. L'Etat prend temporairement le contrôle de la banque

La Confédération bloque immédiatement tous les retraits d'argent et revend la banque après assainissement (Temporary Public Ownership - TPO). Cette variante est certes mal vue sur le plan de la politique réglementaire, mais c'est probablement le scénario le plus probable en Suisse à l'avenir.

4. L'Etat finance préventivement la banque en difficulté en lui apportant des liquidités

La Banque nationale et le gouvernement fédéral prennent en charge une garantie de défaillance pour les prêts de la Banque nationale (Public Liquidity Backstop - PLB). L'Etat couvre les crédits de liquidités de la Banque nationale pour lesquels la banque en difficulté ne fournit pas de «sûretés suffisantes» (titres de premier ordre, obligations, prêts hypothécaires). C'est de cette variante dont il est question ce mois au Parlement. Elle doit maintenant être inscrite dans la loi.

Le PLB agissant comme une assurance, il est plébiscité par les grandes banques car il leur apporte de nombreux avantages: il permet de rétablir la confiance des investisseurs; de lever des capitaux à des taux d'intérêt plus bas, c'est-à-dire de bénéficier de coûts de refinancement plus faibles (ce qui agace les autres banques en raison de la distorsion de concurrence), et, grâce à cette garantie de facto, de se lancer dans des opérations spéculatives plus risquées. On parle alors d'un «effet d'aléa moral».

En réalité, des fonds propres plus importants pourraient avoir un effet de réduction des risques. Mais le lobby des grandes banques maintient que cela serait coûteux et leur porterait préjudice sur le plan de la concurrence internationale, ce qu'il ne peut toutefois pas prouver.

Quel montant pour la prime d'assurance?

La garantie PLB étant une sorte d’assurance, une prime de risque annuelle devra être versée à l’Etat par les quatre grandes banques suisses. Le Conseil fédéral, indulgent, n’en voulait pas mais, lors de la consultation, de larges cercles l’ont réclamée. Les débats du Parlement sur le projet de garantie des dépôts porteront donc sur le montant annuel de ces primes.

Le Conseil fédéral ne souhaite facturer qu'une prime forfaitaire de risque de 70 à 210 millions de francs par an pour les quatre banques concernées, soit 0,005 à 0,015 % du capital à risque et 0,6 à 1,8 % des bénéfices cumulés du groupe. Un «goodie» trop bon marché au vu des avantages qu’en retireront les banques, selon la professeure de droit financier de l'université de Bâle, Corinne Zellweger-Gutknecht. De son côté, des économistes de l'université de Berne, dont le professeur Dirk Niepelt, ancien directeur du centre de recherche de la Banque nationale, a calculé que l'UBS est déjà «subventionnée» par l'Etat à hauteur d'au moins 2,6 milliards d'euros par an, soit dix fois plus que la prime qu’elle devrait verser. Tout est dès lors question d'appréciation politique.

Quelques conditions-cadres

Un autre débat parlementaire portera sur les conditions-cadres que les grandes banques en difficulté devront remplir. La commission d'enquête parlementaire a élaboré de nombreuses propositions mais les banques craignent ce «corset» et ce que l’on appelle le «Swiss Finish» (qui est un gros mot dans le monde bancaire).

Parmi la liste, non exhaustive, des conditions de l’assurance-crédit PLB, notons tout d’abord que le montant et la durée de la garantie de crédit sont en principe illimités. Les sommes peuvent s'élever à des centaines de milliards de francs. (A titre de comparaison: le budget de dépenses de la Confédération est d'environ 90 milliards de francs.)

En cas de faillite, les aides en liquidités de la Banque nationale et les garanties PLB de l'Etat fédéral bénéficient du privilège de faillite, c'est-à-dire qu'elles sont les premières à être indemnisées en cas de liquidation de la banque. Par ailleurs, la banque en difficulté ne pourra plus verser de dividendes ni de primes, ni procéder à des rachats d'actions. L'Autorité fédérale de surveillance des marchés financiers (FINMA) pourra en outre intervenir dans l'organisation de la banque, par exemple en ordonnant le licenciement de certains dirigeants.

Bras de fer avec l’UBS

Faut-il décider du PLB cette année ou repousser la décision à plus tard? Plusieurs conseillers aux Etats se sont prononcés en faveur d’un report qui permettrait de tenir compte d’autres exigences contestées par les banques, telles que l'augmentation des fonds propres, les pénalités, les sanctions et la responsabilité des cadres bancaires. Une fois que le PLB sera mis en place, il est clair que le lobby des grandes banques jouera la montre et s'opposera sans relâche aux règles de surveillance plus strictes. Sergio Ermotti, le PDG d'UBS, mène déjà une campagne de lobbying contre l'intention du Conseil fédéral d’inciter les banques à augmenter leurs fonds propres, ce qui nécessiterait 15 à 25 milliards de francs suisses de fonds supplémentaires pour UBS. Celle-ci ne cache d’ailleurs pas qu’elle souhaiterait d'abord injecter 3 milliards supplémentaires en faveur de ses actionnaires par le biais de rachats d'actions et augmenter le retour sur investissement de 15 à 18 % au cours des deux prochaines années. L'UBS menace en outre d'examiner des «sites alternatifs». Le Conseil fédéral et le Parlement céderont-ils au coup de force d'Ermotti?

De nombreux points pourraient être améliorés

Le Parlement ne devrait pas adopter le projet de loi sur les garanties de l'Etat avant que l’ordonnance sur les fonds propres souhaitée par le Conseil fédéral ne soit entrée en vigueur et que les principales propositions de réglementation de la CEP visant à prévenir les crises bancaires ne soient finalisées. Pourquoi, d’ailleurs, personne ne parle de l'obligation pour les grandes banques de proposer des formes d'investissement avec un retrait de capital limité dans le temps (modèle des dépôts à terme)? Le facteur temps pour les retraits réduirait le risque de crédits de liquidité de l'Etat. Par ailleurs, en cas de crise, l'évaluation des garanties à déposer par les banques ne devrait pas relever uniquement de la Banque nationale mais également du Conseil fédéral puisque la caisse fédérale prend en charge le PLB dans la mesure où la BN ne reçoit pas de garanties suffisantes de la banque pour son aide en matière de liquidités. Le gouvernement fédéral doit-il ou peut-il avoir son mot à dire dans la définition des garanties?

Un nouveau chapitre

Depuis 2016, le «Comité de Bâle sur le contrôle bancaire» réclame un PLB institutionnalisé pour stabiliser les marchés financiers. Il est désormais en vigueur sur toutes les grandes places financières internationales. La Suisse ne peut pas y échapper.

Le projet PLB ouvre ainsi un nouveau chapitre dans l'histoire économique des garanties de l'Etat envers le secteur financier privé. Alors que l'Etat fédéral et le monde bourgeois s'opposent aujourd'hui constamment à la «politique industrielle» (subventions temporaires aux industries), ils acceptent maintenant, avec l'inscription dans la loi du PLB, une garantie d'État pour les banques, quasi-automatisée et bien plus élevée. C'est une nouvelle qualité de politique économique!

Rudolf Strahm a été conseiller national PS et surveillant fédéral des prix. Il a été secrétaire central du PS pendant sept ans, a présidé l'Association bernoise des locataires pendant quatre ans et l'Association suisse des locataires (Suisse alémanique) pendant treize ans.